El régimen legal de subproductos y fin de la condición de residuo

Como es conocido, el modelo de producción industrial basado en la secuencia “tomar-fabricar-consumir-eliminar” (economía lineal) presenta riesgos medioambientales y de soberanía económica. Siendo la alternativa, enfocada en la adopción del modelo de la economía circular, que, basado en la reincorporación al circuito económico de residuos, pretende igualmente abrir nuevos mercados y vías de negocio al mundo empresarial.

La gestión de los residuos, que es actualmente un coste para las empresas (principio de “quien contamina, paga”), se debe transformar en una fuente de ingresos que contribuya a reducir la dependencia y la volatilidad de los mercados globales. De este modo, el subproducto y el fin de la condición de residuo se alzan como dos figuras clave cuyo objetivo común es que el residuo abandone su estatus para convertirse en un producto comercializable exento de trabas y obligaciones aplicables a los residuos.

¿CÓMO HA EVOLUCIONADO EL CONCEPTO DE SUBPRODUCTO EN LA NORMATIVA EUROPEA?

LA DIRECTIVA 2008/98/CE, DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos (en adelante, la “DMR”, la “Directiva Marco de Residuos” o la “Directiva 2008/98/CE”) dio el pistoletazo de salida a una serie de normativa y proyectos comunitarios que permitieron adaptar el ordenamiento jurídico de los distintos Estados miembros a estos nuevos planteamientos en materia ambiental. Establece por primera vez el concepto de SUBPRODUCTO y FIN DE CONDICIÓN DE RESIDUO.

El PACTO VERDE EUROPEO, 11 de diciembre de 2019.

En relación con los residuos, el Pacto Verde señala que “se tratará de evitar los residuos en primer lugar y de transformarlos en recursos secundarios de alta calidad que se integren en un eficiente mercado de materias primas secundarias.

RÉGIMEN LEGAL

• 4 y 5 y DT 1ª de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (“LRSC”).
• 4 y 5 de la Ley 5/2022, de 29 de noviembre, de residuos y suelos contaminados para el fomento de la economía circular en la Comunitat Valenciana (“LRSCCV”).
• Disposiciones dictadas por la Unión Europea.

ÓRGANOS COMPETENTES

• Estado: Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico (MITERD) y Comisión de Coordinación en materia de residuos
• Comunitat Valenciana: G. de Calidad y Educación Ambiental (DGCEA) y Agencia Valenciana de Residuos y Economía Circular.

¿PERO, TENEMOS CLAROS LOS CONCEPTOS BÁSICOS?

• RESIDUO: DE LA UTILIDAD AL DESTINO DE VALORIZACIÓN.

“Sustancia u objeto que su poseedor deseche o tenga la intención u obligación de desechar” (art. 2 Ley 7/2022).

• SUBPRODUCTO: REINTRODUCCIÓN EN LA ECONOMÍA DE MATERIALES GENERADOS EN PROCESOS DE PRODUCCIÓN.

“Sustancia u objeto, resultante de un proceso de producción, cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto (…)” (art. 4 Ley 7/2022).

• FIN DE CONDICIÓN DE RESIDUO: SUSTANCIAS U OBJETOS QUE INICIALMENTE SON CONSIDERADOS RESIDUOS Y, TRAS SU VALORIZACIÓN, DEJAN DE SERLO.

“Residuos que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, podrán de dejar de ser considerados como tales” (art. 5 Ley 7/2022).

REQUISITOS SOBRE LA CONDICIÓN DE RESIDUO

Resultado no directamente perseguido por el proceso de producción y que se pretende o debe desechar.

La consideración de una sustancia u objeto como residuo conlleva:

• El residuo debe ser entregado a gestor autorizado, solo en el momento en que deja de serlo puede ser considerado como mercancía.
• Existen limitaciones para su comercialización y se reduce el número de potenciales destinarios.
• Posible pérdida de valor en el mercado como consecuencia de las restricciones asociadas a su uso.

El productor de residuos asume determinadas obligaciones, entre otras:

• La gestión (por el propio productor o por gestores autorizados) en función de la categoría que el Listado Europeo de Residuos le asigna al material.
• El especial deber de cuidado y correcto almacenamiento, mezcla, envasado y etiquetado.
• La inscripción en el correspondiente registro de gestión de residuos.
• Obligaciones documentales y procedimientos específicos para su traslado entre CCAA, entre Estados de la UE y fuera de la UE.

REQUISITOS SOBRE LA CONDICIÓN DE SUBPRODUCTO

• Una sustancia u objeto, resultante de un proceso de producción, cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto, podrá ser considerada como subproducto y no como residuo.
• Reglamentariamente se desarrollarán los criterios de evaluación y el procedimiento para la consideración de estas sustancias u objetos como subproductos.

REQUISITOS SOBRE LA FIN DE CONDICIÓN DE RESIDUO (FCR)

• Determinados tipos de residuos, que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, podrán dejar de ser considerados como tales, a los efectos de lo dispuesto en esta ley.
• Reglamentariamente, el MITERD podrá establecer criterios específicos de aplicación a determinados tipos de residuos.

PROCEDIMIENTO DE AUTORIZACIÓN PARA LOS SUBPRODUCTOS.

La normativa estatal hasta la entrada de la nueva Ley (Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados), se caracterizaba por su falta de agilidad y por la crítica de que entraba dentro de las competencias autonómicas.

Órdenes Ministeriales de declaración de subproducto aprobadas hasta hoy:

• Orden APM/189/2018, de 20 de febrero: residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria destinados a alimentación animal.
• Orden APM/397/2018, de 9 de abril: recortes de espuma de poliuretano utilizados en la fabricación de espuma compuesta.
• Orden TEC/852/2019, de 25 de julio: residuos de producción de material polimérico utilizados en la producción de film agrícola para ensilaje.
• Orden TED/92/2022, de 8 de febrero: orujos grasos procedentes de almazara, cuando son destinados a la extracción de aceite de orujo de oliva crudo.

Las órdenes ministeriales de FCR aprobadas hasta hoy son solo 5 (aceite usado, papel y cartón, caucho, …); en comparación con otros Estados Miembros de la UE, resultados muy pobres. La nueva norma ha buscado fomentar el aprovechamiento de los subproductos y del FCR con un procedimiento más ágil para casos individuales.

DECLARACIÓN DE ALCANCE GENERAL:

• Tiene efectos en todo el territorio nacional para ese subproducto.
• Competente: AGE – MITERD.
• Estado: de oficio o CCAA (tras autorización uso concreto).

DECLARACIÓN DE ALCANCE PARTICULAR:

• Tiene validez, únicamente, para el uso autorizado del subproducto en la actividad o proceso industrial de destino.
• Novedad para evitar declaración efectos generales y tramitación estatal.
• Competente: CC.AA. afectada.
• Comunitat Valenciana: Agencia Valenciana de Residuos y Economía Circular.

PROCEDIMIENTO DE AUTORIZACIÓN PARA LA FIN DE CONDICIÓN DE RESIDUO.

Unión Europea (Reglamento comunitario)

• Criterios específicos FCR para determinados residuos

Estado Español (Órdenes Ministeriales)

• Criterios específicos FCR para determinados residuos.
• Residuos autorizados como material de entrada.
• Procedimientos y técnicas de tratamiento autorizados.
• Criterios de calidad para material que deja de ser residuo.
• Sistemas de gestión.
• Declaración de conformidad.

Comunidades Autónomas (Autorización de Gestor)

• Residuo valorizado deja de ser residuo para su uso en una actividad o proceso concreto en misma o distinta CCAA (previo informe de la otra CCAA). En su caso, valores límite.
• Información a CCMR y Registro de producción y gestión de residuos.

Responsabilidad del primer usuario o comercializador del residuo que ha perdido tal consideración: obligación de garantizar que cumple los requisitos en materia de productos y sustancias y mezclas químicas.

Nota interpretativa MITERD sobre FCR

Operación de valorización: resultado material NO residuo

– NO es necesario solicitar figura de FCR.

– Operaciones de valorización indicadas en NOTA MITERD.

Operación de valorización: resultado de material residuo

– Necesario acogerse a Reglamento UE, OM o solicitar FCR a nivel autonómico.

¿RECAPITULAMOS? CONCLUSIONES

El nuevo paradigma de la economía circular abre nuevas opciones de negocio a las industrias ante un marco normativo español para la declaración de subproductos vigente desde 2011, que no ha funcionado con la intensidad necesaria.

Sin embargo, el nuevo régimen normativo establecido por la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular con declaraciones de alcance particular debería ayudar a la utilización de subproductos. En definitiva, existe campo para la mejora mediante desarrollo reglamentario y necesidad de armonizar con otros países miembros de la UE.

Este artículo se ha realizado en el marco de la Resolución de IVACE+i de concesión de una subvención al Consejo de Cámaras de la Comunitat Valenciana, para el fomento de la Sostenibilidad y Desarrollo Sostenible en el año 2024.